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2005年4月以来，市机构编制委员会办公室会同有关部门，对市直各有关单位的机构编制情况、人员结构情况、资产和收支等情况进行了面上调研；对市直各事业单位填报的《汕头市市直事业单位机构编制情况调查表》、《汕头市市直事业单位人员结构情况调查表》、《汕头市市直事业单位资产、收支等情况表》进行统计、研究、分析，努力寻求精减事业单位财政供养人员的有效途径，寻求有经营服务收入的事业单位向差额补贴、向自收自支过渡的有效途径，寻求可由市场配置资源的事业单位转制为企业的有效途径，以切实减轻财政的压力，并为下一步对我市事业单位进行分类和综合配套改革打好基础，做好准备。
第一部分 调查数据的统计分析
一、机构编制人员经费现状
机构设置方面，截至2004年12月31日，汕头市市直事业单位共有513个，其中财政核拨的机构224个，占总数的43.66％；财政核补的机构79个，占总数的15.40％；经费自筹的机构210个，占总数的40.94％。
人员编制方面，市直事业单位共有事业编制21811名，其中财政核拨的编制7441名，占总数的34.12％；财政核补的编制5878名，占总数的26.95％；经费自筹编制8492名，占总数的38.93％。
实有人数方面，市直事业单位实有18955人。其中，财政核拨实有6262人，占总数的33.04％；财政核补的5184人，占总数的27.35％；经费自筹实有7509人，占总数的39.61％。
人员经费方面，在513个事业单位中共有310个提供人员经费数据（没有提供人员经费数据的单位大部分是非独立核算单位）, 其人员经费总额52406.11万元，其中:财政核拨单位148个，其人员经费23429.01万元,占44.71％；财政核补单位63个，其人员经费14150.74.61万元,占27.00％；经费自筹单位99个,其人员经费14826.36万元,占28.29％。
汕头市市直事业单位机构、编制、实有人数、人员经费情况详见表1.《 汕头市市直事业单位基本情况表》
表1统计结果表明，截至2004年12月31日,我市市直事业单位总体控编情况较理想，我市市直空编2856名，空编率为13.09％。尤其是财政拨款的人员编制数得到了有效控制，我市市直财政拨款人员空编1179名，空编率达15.84％。
我市市直事业单位空编数较大，尤其是财政拨款的空编率达到15.84％。主要原因是：第一、市委、市政府对我市公益事业重视，为事业单位特别是教育、卫生、文化事业单位吸纳各类人才提供了有利发展空间；第二是对行政性收费事业单位实行收支两条线改革，将一些行政性收费事业单位的编制的人员经费由自筹经费改为财政核拨后尚未理顺，编制是财政核拨但人员经费仍为自筹经费，如原市规划与国土资源局的各区分局。
资产、收支方面，在513个事业单位中,共有310个单位提供资产、收支等情况数据，共计资产总额827713.51万元，其中，房屋资产238183.15万元，房屋面积1324804.81，土地资产29053.05万元，土地面积4121254.83，设备资产116112.35万元。
二、机构编制人员横向对比分析
（一）按行业分布归类。市直513个事业单位中，教育类单位54个，编制4299名；卫生类单位22个，编制4047名；文化类单位64个，编制3035名；农林水类单位41个，编制986名；其他类单位332个，编制8223名。
从总量上分析，市直事业单位中，教育、文化、卫生、农林牧水四大类事业单位的机构数之和虽仅占总机构数的35 ％，但其编制占总编制的58％，构成我市事业单位的主体部分。
（二）按系统分布归类。市直513个事业单位中，党委系统所属事业单位有18个，编制1005名；政府系统所属329个，编制14487名；人民团体所属32个，编制750名；其他系统（包括政协系统、法院系统、经济实体等）所属有134个，编制5569名。
市直各类事业单位中，政府系统所属事业单位所占比重最大，占市直事业单位机构总数的64％；占市直事业单位编制总数的66％。
（三）按人员结构归类。市直事业单位实有18955人。其中，管理人员4015人，专业技术人员10588人（专业技术人员数与管理人员数有部分交叉、重复）。后勤人员、生产工人及其他人员6059人
市直事业单位实有的18955人中，所占比重最大的是专业技术人员，占56.23％，其次是管理人员，占21.15％，生产工人、后勤人员、其他人员共占31.99％。统计结果表明，我市事业单位实有人员构成中，非专业技术人员所占比例依然偏大。
（四）按是否赋予行政管理职能、是否依照公务员管理、是否企业化管理归类。市直513个事业单位中，选择有赋予行政管理职能的167个（原对事业单位职能任务一些没有明确表述，各单位根据实际运作情况把握填报）占总机构数的32.55％，涉及的编制4394名，在职人员4168人。依照公务员管理的87个（已经市公务员办办理参照、依照手续的）占机构总数的16.69％，涉及的编制1730名，在职人员1621人。选择是企业化管理的60个（部分有明确为企业管理，部分按实际工作情况填报），占机构总数的11.70％，涉及的编制3368名，在职人员2493人。
三、机构编制人员纵向对比分析
资料反映，2000年，我市市直共有事业单位523个、事业编制22761名、实有19446人，其中财政核拨的机构202个，占总数的38.62％，编制6901名，占总数的30.32％，实有5890人，占总数的30.29％；财政核补的机构84个，占总数的16.06％，编制6273名，占总数的27.56％，实有5651人，占总数的29.06％；经费自筹的机构235个，占总数的44.93％，编制9587名，占总数的42.12％，实有7905人，占总数的40.65％。
由统计结果比较表明，2004年市直事业单位无论在总的机构数，还是在总的编制、总的实有人数方面与2000年相比都是下降的；但财政核拨的机构数、编制数、实有人数分别所占机构总数、编制总数、实有人总数的比例却是增加，2004年与2000年相比，分别上升了4.89、3.80和2.75个百分点，这说明了需要财政供养的事业单位与人员在增多。为何出现这种现象?分析其原因，主要有四个方面：
1、财政管理体制改革的不断推进。逐步推行公共财政，加大实行“收支两条线”的管理力度，规范机构编制管理和人员经费管理，原来主要通过规费收入维持“自收自支”“ 经费自筹”的事业单位便相应调整为“财政核拨”，如汕头港口管理局、市交通运输管理服务中心、市工程建设安全监督站、原市规划与国土资源局的各区分局等，这是贯彻落实《行政许可法》，实行科学的公共管理，推行公共财政，规范机构编制管理和人员经费管理的必然结果，从而在数字反映上导致财政核拨的机构编制人员数量的增加。
2、行政机关改革的逐步深化。改革是循序渐进的，这几年我市根据上级的部署，改革重点放在行政机关的机构改革上，有的行政机关在改革后转制成事业单位，或从行政机关分离出来的技术性、辅助性、服务性职能大部分需由事业单位这个“载体”来承担，于是财政拨款的事业单位便应运而生；同时，为解决人民群众“就业难”“打官司难”等一些难点热点问题，设立了相应的公益性事业单位，其人员经费也是财政拨款的；另外行政机关改革后分流的人员大部分由事业单位来承接，一些单位和部门便以此为借口要成立事业单位和增加事业编制，造成了精简吃财政饭人员的难度加大。
3、教育等公益性事业单位发展较快。从数量上分析，作为事业单位的主体——教育类事业单位，其编制的增多是导致编制总量增多的主要原因之一。2001－2004年，市直教育类事业单位的编制约增加了250名。这说明了随着社会经济的发展，教育事业越来越得到重视，说明了本届市委、市政府对教育事业更加重视。
4、事业单位走向市场化的条件不够成熟。事业单位机构改革尚在推进。虽然广东省从1997年开始部署市县乡镇事业单位机构改革，但由于事业单位的复杂性以及改革的条件不尽成熟，担心独立走向市场之后难以生存，社会保障体系仍未配套完善，后顾之忧仍是无法解除。因此，大部分事业单位机构改革尚在调研论证方案或刚开始实施的阶段，财政拨款的事业编制一时难以减下来。
四、各单位对本单位改革的看法及分析
为了解各单位对本单位事业机构改革的看法，本次在《汕头市市直事业单位机构编制情况调查表》中有“对本单位改革的看法”一栏，让各单位在12个方面进行选择，即□转制为企业、□由全额拨款向差额补贴过渡、□向经费自筹过渡、□向企业化管理过渡、□撤并、□脱钩、□重核编、□调整职能、□调整隶属关系、□更名、□ 保留现状、□其它等项目打√选择。
在市直513个事业单位中，共有321个有打√选择，其中选择转制为企业的4个、选择由全额拨款向差额补贴过渡的0个、选择向经费自筹过渡的0个、选择向企业化管理过渡的2个、选择撤并的6个、选择脱钩的1个、选择重核编的23个（不是要求增加全额拨款编制，就是要求改为全额拨款编制）、选择调整职能的22个、选择调整隶属关系的0个、选择更名的11个、选择保留现状的226个、选择其它的24个。
在市直事业单位中，要求保留现状的占71％，要求重核编（不是要求增加全额拨款编制，就是要求改为全额拨款编制）和调整职能的占14％，这些涉及的编制11877名，在职人员10357人；而选择由全额拨款向差额补贴过渡、向经费自筹过渡的、选择向企业化管理过渡的几乎没有。这些单位对本单位事业机构改革看法的表达，反映出较多的机构和相关的人员对目前单位事业的运作是基本认可的，反映出人心思稳，当然，也从某些侧面反映出一些机构和相关的人员希望优化现有的资源，希望拥有更多更好的资源。
第二部分 几点建议
由上述表2统计结果比较表明，2004年与2000年相比，市直事业单位的机构总数减少8个、编制总数减少950名、实有人数总数减少491人；机构、编制、实有人数分别下降了1.54％、4.17％和2.52％
虽然在数字的反映上，减少的数量不多，降低的比例不大，但这是在2001年—2004年4年间我市积极稳妥地推进事业单位机构改革，撤并了一批事业机构,精减、收回了部分事业编制，并根据汕头市社会各项事业的发展，根据市委、市政府的中心工作重点和广大市民对公益事业的需求，又设置了一些事业机构，配置了相当数量的事业编制之后所反映的数字。这说明市委、市政府对我市事业资源的配置是卓有成效的，也说明我市人事、机构编制部门对事业机构编制总量的控制是有效果的。为切实减轻财政的压力，为有效巩固改革的成果，结合今后事业单位改革的重点，我们建议：
一、严肃机构编制纪律，严格机构编制审批程序，控制好事业机构编制总量。机构编制部门要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字[2001]40号）、《中共中央组织部、人事部、中央编办关于进一步加强管理严肃干部人事工作纪律有关问题的通知》（人发 [2001]88号）和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于严格控11制机构编制的通知》（粤委办[2002]5号）等文件的精神，对事业单位要加强监督管理，继续做好机构与编制总量的控制工作。对于各部门设立机构、机构升格或增加编制特别是增加财政核拨的事业编制的要求，要严格按规定程序审批，并做好总量控制特别是财政拨款编制的控制。严格执行定编标准。根据国家和省有关规定和标准，考虑地方财政承受能力及社会经济发展需要，做到科学合理定编。
二、人事部门要严把“进人关”，控制好在职总人数。对事业单位特别是财政拨款的事业单位，人事部门要严把“进人关”，控制强化内部人员结构管理，严格控制非专业技术人员比例的增长。为此，要尽快出台《汕头市事业单位公开招考工作人员暂行办法》，通过公开、平等、竞争、择优的方式严把“进人关”， 做到既要严禁超编进人，维护编制的严肃性，控制在职人数的增长，减轻财政负担，又要结合事业单位人事制度改革，实行按需设岗，按岗配人，全员聘用制，引入竞争激励机制，调动事业单位人员的积极性，提高编制和经费使用效益，缓解和减轻编制与财政的压力。
三、完善事业单位法人登记管理制度，严格执行《事业单位登记管理暂行条例》。这是推进事业单位社会化的基础之一。通过登记和管理，赋予事业单价独立法人资格，依法保护事业单位的合法权益，增强其依法经营意识，并为其提供各种保障和条件，使其设置有据，运行有法，施才有地，在社会主义市场经济中创造出更多更好的经济效益和社会效益，并籍此不断降低对政府财政的依赖度，减轻财政的负担。
四、积极稳妥推进事业单位的改革。按照政事分开、分类管理和“脱钩、分类、放权、搞活”的要求，适应我市建设经济强市的需要，通过改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要、符合事业单位自身发展规律、总体布局合理,实行多样化分类管理和制度化总量控制充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制；通过改革，切实解决事业单位人事管理中长期存在的能上不能下、能进不能出的问题，以实现事业单位人员由身份管理向岗位管理转变，由单纯的行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变，不断增强事业单位用人的自主性和灵活性。
目前，深化事业单位改革的目标已明确，但具体的政策尚未下来，为切实减轻市财政的压力，在上级深化事业单位改革的政策下来之前，我们可以结合目前正在推进的文化体制改革，改革主管部门对事业单位管理的方式，使事业单位在党和国家的政策、法律、法规范围内,在保证完成国家和主管部门下达的任务的前提下,走自主管理、自我约束、自我发展、自我完善的道路,真正成为面向社会服务的独立法人；鼓励事业单位合并、联合,实现优势互补,发挥整体效益,改变事业单位机构规模过小、职能重复、效益不好的状况；开拓事业单位的投资渠道，鼓励社会力量办事业,多渠道、多形式筹措资金,包括按照国家有关法律、政策规定利用外资、进行合资合作举办事业单位，发展民办事业单位，试行事业单位的集团化、联合体、股份制，支持与企业联办事业单位等等，逐步降低国家投资所占的比重,实现事业单位投资主体多元化,改变单纯靠国家投资的状况，切实减轻市财政的压力。面上的调查数据反映，文化体制改革涉及我市市直事业单位的机构数64个，占总机构数的12.48％，涉及的编制3035名，占总编制数的13.91％，在职人员2785人,占总在职人员的14.69％。
五、研究制订力所能及的扶持鼓励政策，促进事业单位的两个过渡和两个转化。事业单位由财政全额拨款向差额补贴过渡,差额补贴向自收自支过渡,自收自支向企业化管理转化,以生产经营活动为主的企业化管理单位向企业转化。凡经费自给率(年经常性收入占本单位支出比30％以上(含30％)的,应向差额补贴过渡,经费自给率达80％以上(含80％)的应向自收自支过渡。面上的调查数据反映，促进两个过渡涉及的市直事业单位有191个，占总机构数的24.76％，涉及的编制10021名，占总编制数的45.94％，在职人员9099人,占总在职人员的48％。而促进两个转化涉及的市直事业单位的机构数210个，占总机构数的40.94％，涉及的编制8492名，占总编制数的38.93％，在职人员7509人,占总在职人员的39.61％。通过过渡和转化, 切实减轻市财政的压力。
要在“过渡和转化”后，确保社会的稳定和广大职工能够安全“软着陆”，确实消除后顾之忧，还需付出一定的改革成本。在贯彻上级将要出台的配套政策的基础上，研究符合我市实际的一些鼓励扶持配套措施，才能确保改革的顺利进行，尽力消除负面影响，真正建设和谐社会。
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