西方政府规模理论与缩小政府规模的改革实践
陈惠英

 
    政府规模是当代各国政府所面临的重大问题。政府规模的变化与政府干预理论密切联系在一起的。与政府干预理论发展的三个阶段一致，关于政府规模的理论，也主要经历三个阶段：
    ——古典自由主义时期：从1776年亚当·斯密《国富论》出版到20世纪20年代。以亚当·斯密、萨伊、约翰·斯图亚特·穆勒等为代表的经济学家强调市场的调节作用，政府的作用被置于次要地位，政府只充当“守夜人”的角色。如亚当·斯密在其《国富论》中指出，政府应大幅度弱化其角色，政府应尽的职责只有三项：（1）保护社会免受其他独立社会的暴力与侵犯。（2）尽可能保护社会每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公。（3）建立并维护某种公共工作或公共制度。除了这些最低限度的职能外，超过上述范围的政府干预是有害的，政府应尽可能远离经济生活之外。市场进程自身比政府干预能产生更好的整体结果。萨伊通过对市场运行情况的研究，提出萨伊定律：指出市场具有宏观平衡功能。过多的宏观干预非属必要。约翰·斯图亚特·穆勒反对过多的政府干预，认为干预本身是强制性的，政府职能增多会增大政府的权力，影响政府工作效率，并且由于政府官员与干预结果没有利害关系，导致不负责任的态度。由于古典自由主义政府干预理论的影响，19世纪，以英国为首的西方国家，出现了一系列追随亚当·斯密所进行的小政府的尝试。
    ——福利国家与凯恩斯主义时期：从20世纪20年代至60年代。由于市场之手在社会经济生活诸多方面存在失灵的地方，加上经济危机，贫富差距加大，社会问题层出不穷，人们不再那么相信市场的力量，转而依靠政府。到了19世纪末期，开始出现“福利国家”理论。20世纪30年代出现了凯恩斯主义，主张大政府，为其公民提供“从摇篮到坟墓”的保障。第二次世界大战以来，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义，在福利国家观念的推动下，对社会经济生活进行了全面的干预，政府的权力不断扩张，职能范围不断扩大，政府的角色多样化，使各国政府职能不断扩张，政府规模不断扩大。
     ——新自由主义兴起阶段：20世纪70年代以来，西方经历了两次战后最深重的经济危机，整个西方经济长期陷入“滞胀”，另一方面政府规模的迅速扩大，导致了许多病症，政府机构臃肿，效率低下，出现政策失效仍至政府失灵。在此情况下，政府遭到越来越多的抨击。如英国行政学家胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用。三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。面对政府规模迅速扩大导致的病症，凯恩斯主义者提不出有效对策，因此，主张市场力量的角色最大化和政府角色的最小化的新自由主义学说逐渐占据主导地位。新自由主义一方面认为私人市场是有效并且能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务应该由市场提供，另一方面认为政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的，政府的干预应该最小化。戴维·奥斯本与特德·盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中，对美国政府的管理提出批评，认为政府应该是以下模式：①起催化剂作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去；④有使命感的政府：改革照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。在新自由主义的影响下，政府日益摆脱扮演了大半个世纪的规模较大的、具有明显集体主义色彩的角色。最小的政府是最好的政府的观点日益流行。1979年撒切尔政府和里根政府在竞选中开始提出了许多“小政府”的政策。紧随其后的新西兰的兰格·道格拉斯政府、加拿大穆罗尼政府、澳大利亚的霍克·基廷政府都实施以缩小政府规模为主要目标的政府行政改革。
    20世纪90年代以来，随着西方国家最小化政府的实践，对政府规模的看法趋于理性和科学。首先，最小的政府并不一定就是最有利于经济发展的政府。在关于政府规模大小对经济成长率的影响上，一直以来都存在争论，有的观点认为，政府活动程度很高或活动程度的增长很快，而该国的经济增长率相对较低。这是因为：1、与私人部门相比，政府的经营效率较低，浪费也较严重；2、对整个经济系统来说，过多的政府管制会加重运转负担和成本；3、许多政府的财政、金融政策扭曲了经济动机，导致了生产率的下降。因此，与经济生活不相协调的过多的行政管制和与之相应的过大的政府规模对经济的正常运转是极为不利的。但对现实情况进行分析，情况又往往不是这样。克拉维斯·萨莫斯和赫斯顿等人在1984年对115个国家进行了大量的计量样本统计调查，对大量跨部门的经济数据进行了二十年的定量分析，得出了政府规模对经济增长的影响方向是正的，政府规模对其他经济部门的（边际）外在影响也是正值的，与其他部门相比，政府部门的要素生产力更高一些等基本结论。实证上，德国政府干预市场力度很大，但仍保持了高速的经济增长。因此，现在无论是发达资本主义国家，还是发展中国家，都相信政府规模过大，对经济活动干预过多，经济组织就会缺乏活力，整个经济就会丧失活力，但适当规模的政府仍然起着积极的作用。因此，政府规模必须有一个适当的度，过大，过小都是不经济的。 
    其次，政府规模的大小，并不决定该国公共服务的质量高低，也不决定政府的效率和绩效。规模小的政府，有可能是弱的政府，规模大的政府，也有可能是强的政府，这里的弱，指的是无法满足公众以公共服务的需求，绩效低下，对公众回应度低。这里的强，指的是能满足社会公众对公共服务的需求，具有较高的绩效，对公众的回应度高。因此，小而强的政府规模理念正受到广泛接受，小而强的政府也逐步成为各国政府的价值目标和最佳选择。正如欧文 ·E·休斯在其《公共管理导论》指出，“一个关于政府角色的实效主义的新时代正在萌发。人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府，而是把政府看做一个重要的、强有力的机构，它可以扮演扶助私营部门的角色，而不是作为私营部门的竞争对手而存在。”
    20世纪70年代末80年代初期以来，与新自由主义的兴起相适应，新公共管理运动在西方迅速兴起，并很快涉及全世界。这场新的管理运动有许多不同的称谓：“管理主义”、“新公共管理”“再塑政府”、“再造政府”、“以市场为基础的公共行政”、“企业型政府”等。受到公共选择理论、私营部门管理、管理主义等新经济理论的影响，新公共管理运动主要致力于政府的后退与市场的回归。我国学者柴生秦根据西方行政学者P·格里尔、戴维·奥斯本与特德·盖布勒等人的论述，将新公共管理的主要思想概括为如下八点：（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；（2）政府服务应以市场或顾客为导向；（3）政府应广泛采用授权或分权方式进行管理；（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；（5）政府应在公共管理中引入竞争机制；（6）政府应重视提供服务的效率、效果和质量；（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制；（8）公务员政治上不必保持中立。从新公共管理的主要思想和西方各国行政改革的实践来看，这场新公共管理运动在政府塑造上的基本目标主要有两个：一个是政府规模的缩小，一个是政府效率的提高。20世纪70年代以来，西方各国开展了一场轰轰烈烈的政府“瘦身运动”。“瘦身运动”要实现两个目标：一是政府开支占国民开支的比例下降，二是政府机构和人员减少。从各国的改革看，各国缩小政府规模的主要对策有：
    ——大规模合并政府机构，精简公务员数量。这是缩小政府规模的最直接的办法。作为新公共管理运动的发起者，英国在1979年玛格丽特·撒切尔执政后，开始推行西欧最激进的政府改革计划，她在执政后不到两年就合并了七个部，裁减机关公务员132300人。美国在尼克松时期有主要独立机构120多个，卡特上台后减少到九十多个，到布什时期已减少到将近60年。1981年，里根执政，实施了被称为“改革1988的一揽子改善行政管理计划”，执政第一个财政年度就裁减了50％的联邦文职人员。克林顿时代更是大规模削减合并政府机构，政府雇员裁减达22.5万人。1987年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容就是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个。
    ——放松市场管制，收缩政府经济职能。重新界定政府职能，理顺政府与市场之间的关系，缩小公共选择的范围，扩大市场个人选择的范围。对政府的社会福利职能、经济职能进行检讨，放弃那些与政府核心目标不相符的政府职能。将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会。政府放松了对工商业的经济性管制，即放松对企业进出口及价格的管理。如美、英、日、法、瑞典等国政府陆续放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。企业进出口的自由度空前提高，市场定价代替了政府定价。政府对市场只起指导和服务作用，通过经济计划和产业政策引导企业发展方向。建立由政府掌舵、企业划桨的新模式。
    ——公共部门的民营化改革。把政府的具体的服务性和事务性工作，转移给私营企业或其他社会团体去做。英国是西方国家对国有企业实行民营化改革最早最典型的国家。20世纪80年代，玛格丽特·撒切尔开始实行私有化政策，首先是在公用部门，然后又扩大到社会福利部门，整个80年代，共有600亿英镑的国有资产被卖给或者转卖给私人投资者。在她执政的十一年中，政府出售了四十多家大型国有企业。任何公共活动，从监狱到护照的发放，都可以成为私有化的对象。就业数字的变化可以反映英国私有化的规模：撒切尔夫人上台时，政府民用事业就业人数为77万人，到90年代中期，只有5万人了，政府规模大大缩小。
    ——公共服务的市场化改革。政府把市场机制引入公共服务的供给领域，进行预算方式与管理方式的调整。把部分公共服务职能通过私有化、承包、出租、委托等形式交给私营组织来履行。政府不再以直接生产公共品的方式来提供服务，而是让人们从接受政府发包任务的私人供应商那里购买服务。合同出租、公私合作、用者付费制、凭单制度是工业化国家政府功能输出市场化的4种主要的形式。合同制是政府将原先垄断的公共产品的生产提供权向私营公司、非营利组织等机构转让。政府通过投标者的竞争和践约行为完成公共服务提供的“准市场化”，既不扩大政府规模、不增加公共财政支出，又提高服务质量和效率。英国的公共服务行业，如环境、医疗、社会保障等领域就建立在合同基础之上。
    ——推行决策与执行职能分开。把政府的服务与执行职能从掌握它们的集中决策部门中分离出来。一方面使政府集中精力进行决策，另一方面通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责，赋予服务和执行机构以更大的灵活性和自主性，使执行机构将主要精力放在提供必要的、优质的社会服务上。英国自1988年以来实行的执行局改革，是西方行政改革中最有成效的改革，是西方当代新公共管理改革的典范。其执行机构所涉及的公共活动范围非常广泛，从狱政管理、研究机构、税务机关、社会福利管理到管制活动如护照、驾驶执照的审核签发。截止1997年底，英国共有124个执行机构，共雇用了原公务员总数的76％。
    西方各国缩小政府规模的探索和实践，为我国的行政机构改革提供了有益的借鉴。研究各国缩小政府规模的途径和所采用的办法，分析利弊，结合实际对我国行政机构改革的目标定位和实现方式进行客观地全面地考量，是必要的，也是重要的。

(作者单位：汕头市人事局)