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对公务员进行分类，根据不同类型公务员群体发展、成长的规律，实行不同的管理制度，有利于充分体现“以人为本”的理念，满足公务员职业发展的需要；有利于推进公务员队伍管理的科学化，提高管理的针对性和有效性，建设高素质、专业化的公务员队伍；有助于克服我国现行公务员制度的弊端，改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中、党政不分、人身依附等现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为，在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国社会经济发展的要求。
●公务员法颁布前我国的公务员分类制度及存在问题
从1993年《国家公务员暂行条例》的制度设计来看,我国公务员实行的是职务分类,即只是将公务员职务分为领导职务和非领导职务,同时规定了国家公务员的等级序列。在公务员管理中带来的突出问题是,公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类,所有的公务员都适用一套职务序列,实行一种管理办法,公务员职业发展的渠道过于单一,难以适应管理的需要。主要表现为:
一、晋升渠道单一,“职务本位”现象突出。现行制度下,公务员的成长发展和物质待遇的改善主要是与职务挂钩的。对广大公务员来说,职务晋升才是真正的晋升。然而,依靠职务晋升来提高公务员的待遇,难以调动广大中低层公务员的积极性。因为从全国来看,大部分公务员的职务层次在科级职务以下,只有少数公务员是副处级职务以上，仅靠职务晋升来提高待遇,对绝大多数公务员说是不现实的；
二、缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，特别是在基层，不少40岁左右的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情下降，不利于专业人才成长。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性,可能是永远解决不了的一对矛盾，成为难以持续激励公务员的瓶颈；
三、现行的职务设置为基层公务员提供的晋升台阶太少。我国的公务员体制,没有中央公务员和地方公务员的区分,机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前,县乡两级公务员占全国公务员的一半以上，若职业发展台阶太少,职业发展空间太小,自然难以吸引人才，激励人才。
●公务员法对我国公务员分类管理制度的立法思想分析
于以上几点现状，公务员法立足本国实践，结合各国经验，以鲜明的立法思想重新构建了我国公务员分类管理制度。
一、以职位分类为导向,同时吸收品位分类的合理因素。品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类,通常以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类,通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。两种分类方式各有侧重,互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类,侧重人的资历条件。职位分类是以“事”为中心的分类,侧重职位的职务、职责与职权。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。以美国为代表的职位分类,开始重视通才公务员的培养与流动；以英国为代表的品位分类,开始重视公务员的专业化建设。《公务员法》第14条第1款明确规定,我国实行公务员职位分类制度；第19条第3款规定,公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说,《公务员法》规定的分类制度是一种以职位分类为主,职位分类和品位分类相结合的分类制度。
二、以优化管理为目的，分类是为了优化管理,提高公务员管理的科学性与针对性。分类不是为改革的深化设置障碍,而是为各地区、各部门结合实际实施职位分类制度留下充分的空间,也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。划分职位类别是分类管理最基本的要求，划分标准不仅依据职位的性质和特点,还要取决于管理的需要。在某种程度上说,我国公务员的“分类”实为“分化”。《公务员法》第14条的规定就体现了以优化管理为目的的指导思想，该条规定:公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别，各职位类别的适应范围由国家另行规定。
三、以激励保障为主线，提供多样化职业发展阶梯,拓宽公务员职业发展空间。增强激励保障功能,同样是设计我国公务员分类管理制度的重要价值选择。党的十六大报告中提出,完善干部职务与级别相结合的制度,建立干部激励和保障机制。对公务员队伍建设来说,分类管理制度设计,特别是职务设置与级别设置,是建立与完善公务员激励保障机制的基石。职务与级别设置是公务员管理的基础，公务员依据职务来履行职责,对公务员的管理,也要根据公务员所担任的职务来实施。一定的职务不仅蕴涵着一定的职权与职责,也是确定公务员报酬和待遇的根据。级别是公务员职务、能力、资历和累积贡献的综合体现,同样是确定公务员报酬和待遇的依据。只有合理设置职务、级别,才能为公务员管理提供一个科学的框架,使公务员管理工作有序进行。
上述三个立法思想指导了我国公务员法对公务员分类管理制度基本框架的构建,既遵循职位分类的一般规律,又切合我国人事管理的实际；既考虑职位分类制度的发展趋势,避免一些国家在职位分类中走过的弯路,又立足现阶段我国人事管理的特殊需求，对我国今后公务员分类管理制度的进一步完善产生了积极的影响。
(作者单位：汕头市人事局)
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